2.3  创新城市治理模式亟须在立法上予以保障

规划实施是在历次规划立法中被逐渐重视起来的，这其中不乏市场力量进入后产生的作用。因此，国家政策以大政方略来指导规划立法，规划立法在落实过程中要注意行政活动的范畴。

这里有两层含义：一是约束政府权力的边界；二是保护主体和公众的权利。一级政府一级事权，我国的基层组织不同于法国的市镇有共同体的自治基础，在地方各级通过实施保障规划落实时，各层级都要权责清晰、层次分明，不宜在法律条款中模棱两可；其次，立法对人的行为约束不是目的，而是手段，它的制定过程就应当是一个开放体系，承认多元利益主体的权利，就意味着要尊重和兼容多元主体追求发展与保护的权利；另外，政府在行政体制改革的过程中必须对公权力进行监督，建立监督机制，尤其不应忽略来自体制外部的监督。

规划实施的本质是要联系上层建筑与经济基础之间的社会需求和要素，直面复杂的社会问题。这其中亟须解决的就是超高的社会治理成本。越往基层实施，会面临越多样化的社会主体，就越需要现代化的基层治理体系和治理方法。国土空间规划形成法律的基本要素，不是自然资源本身，而是人的行为属性，它的合理存在必须响应在一定时间维度下人的发展需求对空间和资源的投影。

城市高质量、高品质发展，城市更新、乡村振兴、老旧小区改造等，都是要在城乡二元结构下，从承载人民幸福感和获得感的空间实体发力，使规划能够在分层级、分时空、分部门的实施过程中以统一的法律框架，提供保障实施的技术工具和工作方法。

2.4  小结

我国基于历史原因形成的城乡规划学科的工程学基础，与公共政策方向之间的关系还没有完全厘清。当前学术界探讨的立法背景和立法环境，在法治、开放市场、去中心化、层级传导、简政放权、可持续发展、社会公平和空间正义的趋势上也有了很多讨论。

国土空间规划作为一项全新的工作，可以有力地推动规划体系向公共政策转变，有利于学科和行业的完善和发展。因此，要解决复杂的问题，立法工作更应当从法律关系的角度出发，建构由多部法律构成的法律体系，而不是仅仅把它理解为一部法律。

以城乡规划、土地管理的立法经验和实践为基础，国土空间规划的立法要解决三大核心问题：一是体现国家战略要求，服务于开发保护和发展建设需要；二是“多规合一”，统筹规划、规划统筹；三是通过国土空间规划体系的建立，推进行政体制改革，实现治理体系和治理能力的现代化。

议立法工作的关键问题

3.1  体现国家战略要求，服务开发保护和发展建设需要

3.1.1 与国家发展要求紧密结合

第二次世界大战后的左翼思潮时期，西方各国制定空间政策的出发点是为了促进区域协调发展，缓和社会矛盾。随着“新自由主义”的兴起，宏观干预减少，区域协调组织逐渐消失，分权改革和右翼的崛起，使得国家层面的空间政策对经济的干预作用大幅削减。

为了适应这种变化，各国相关部门调整和整合法案，以保证国家层面的政策能够得以体现。行政权的重组，体现了国家意志通过部门权力的再分配，实现相应领域具体工作落实的需要；立法工作则是支持国家战略和机构改革目标实现的最核心的基础工作—制定规则、规范，匹配权利、责任。

在立法中落实“部门职责”相关条款时，应当注意所有权要全覆盖，而部门权力不可全覆盖，要区分所有者和使用者权利的分离。也就是说，自然资源主管部门与地方政府针对自然资源的行政权力要完全分开。这种“分开” 在我国的体制机制下，存在纵向和横向两类问题。

监督中不仅应强调行政机关对行政相对人的监督，还要建立横向（部门间）的监督和自下而上的社会监督。自然资源主管部门代表国家行使的主要权力是对自然资源的“紧约束”，发展权在地方政府，两者有明确的权力边界，约束是为了更高质量的发展。

反映到国土空间规划的法律中，法条设计就要注意资源流转过程中各个环节的权力边界设计和相应的约束条件设置。比如规划环节中的编制和审批权要进一步授权，监督环节的权力要进一步扩大参与主体的范围，对每一级政府都应有与行政权相匹配的行政行为合法的监督制度，尊重发展需求，并将发展需求与国家要求统一起来。

3.1.2 国土空间规划立法的根本目的在行政管理体制

在德国，与空间规划相关的法律非常庞杂，经常频繁地调整，目的是为了制度安排能够满足当前国内发展的需求，以应对发展过程中内部和外部的变化。德国一直致力于防止因为空间规划的立法，阻碍或者影响了地方在经济、社会发展过程中的实际需要。

1998 年，德国法律修订是为了解决跨区域协作问题；2009 年为了平衡地方权力，设计了地方的“偏离性立法”，这些都是在分散化结构下立法博弈的结果。在维护宪法基本权利的前提下，立法调整的全过程协同各方，取得了整体利益的最大化。我国城市规划领域的法律，经过了数次修订，满足了在改革开放、城镇化加速时期对经济发展的推动要求和对社会发展的基本保障，包括兑现中国加入 WTO 后对国际社会的承诺。而现阶段的国土空间规划法，不仅要重编制、重审批、重程序，还不能轻过程、轻监督、轻评价，只有持续加强法律的权威性和可操作性，才能提高行业的发展水平，让法“能用、管用”。