这里还需要讨论一下规划的刚性问题。规划的“刚性” 是值得行业反思的。规划的刚性（这里指“法定规划”），既不应该是指容积率，也不是技术图纸上的“线”，真正能发挥作用的刚性应当是指行政程序的合法性，即不可有排他性。尽管关于行政程序的合法性在学界还未有共识，但就规划而言，规划编制完成后必须履行相应的行政程序，经行政审批或许可后方具有法律效力，即规划刚性的来源在于组织编制主体、审批主体和实施主体，即各级政府对规划的确认和执行。

在国土空间规划被提出以后，关于城市总体规划失效的观点层出不穷，认为这属于刚性管控不够。正相反，人们无法充分使用的法律，一定是失败的；仅以授权政府行使管控为主的法律，也一定无法真实有效地得到使用。

国土空间规划在编制和实施的过程中会越来越多地涉及体制内的协同工作。空间立法在新阶段要处理好发展规划、区域规划、专项规划与国土空间规划的关系，同时致力于解决“内卷”加剧后行政效率低下的问题，建立符合现阶段立法意图、与系统性和整体性变革内容相吻合的法规体系。

立法中还要明确区域规划和专项规划的法律地位、编制主体和实施主体；在规划各个环节整合并构建相关具体规划行动的法律，层层传递、落实到最小规划单元的法制建设中；基本法中保留由相关部门制定的相关法律，共同形成围绕自然资源管理的法律体系。这些相关法律都是在自然资源全民所有的前提下构成国土空间规划体系的一部分，只有使国土空间规划能够充分发挥基础作用，贯穿和协调规划的各个环节，才能最大程度地使国土空间规划被“用”起来。

3.2  现代化空间治理要通过精细化实施建立共商共治

3.2.1 精简规划传导内容，纵横双向反馈

行政法除了是公法，也是国内法。对于权力机关来说，行政法不仅要对部门内部管理进行细分，还要联动相关部门，比如交通、文化旅游、生态环境、农业农村等部门，这些才是“一张图”足以“干到底”的治理基础，主要是在规划实施环节。

尤其是一些具有整体性的如生态、安全功能的空间规划权，通过其他相关部门向下指导地方政府相关机构，反而可以有效保障治理结构的完整性。又如，统一数据看似在单个部门内部是可控的，信息整合还可以降低成本。但条块的数据管理，涉及其他相关行政部门、市场上的数据供应方、地方各级政务中心、第三方非营利团体、研究机构等，当多个利益方参与其中时就可能形成权力的集中，立法则需要考虑去中心化原则。然而下沉到地方政府层面，就不存在这个问题。

因此，所谓规划“全覆盖”，是指国土空间规划成为基础的空间载体，使规划可以在向下传导的过程中让渡部分行政权力，以最大程度地参与到国家条块的治理体系中，从而真正成为治国理政的抓手。

以业内探讨颇多的德国规划来说，德国不存在行政指令性的自上而下传导，其整体架构方式才是关键。联邦充分尊重地方发展的主导性，地方政府负责民生工程的落实，谋求地方发展。专项规划侧重于其他部门的协同和共识，在组织上形成树状结构，向上通过参与性的程序来与分散化的体制相制衡。

德国《空间秩序法》的立法是做“减法”，它明确限制了联邦行政权的范围，规定只有在特定条件下才需要进行合法性审查，在符合规划要求的前提下，需要行政协调或进行实施时，才会启动行政程序。审查材料也只需提供必要文件。德国的空间立法是在产权明晰的基础上，对宏观政策向下传导的政策管控进行立法，它框定了行政权行使的范围，是对必要的行政程序的立法，而不是盲目地扩大自上而下的行政权；在维护国家分散化组织框架合法性的同时维护地方事权和地方自治。

3.2.2 规划传导末端落脚于规划实施

对于我国这样一个土地不是私有的国家而言，在设计规划传导时尤其要注意城乡土地的权属问题，尤其是进入实施环节，要创新地运用市场力量，合理地安排公共资源。城市开发边界不是简单地落在图纸上的一条线，而是一个多维度的实体空间，交织着复杂的地上、地下时空和主体利益，需要不同维度的空间政策和管理措施。正因为我国土地不是私有，才需要政府充分尊重土地使用权人的权利，即清晰地界定“自然资源所有权”和“空间所有权”的权利范围。

在我国，对“空间”的使用权是带有公共属性的。因为在取得使用权后的一系列合法开发活动，都可以以市场机制来解决。对“空间所有”权属的划定、变更、转换、退出等有实质性的行政程序设计，体现到法律中，本质上是要体现对“资源所有”的约束和对“空间所有”的保护。这是保证国家作为自然资源所有者的权力能够秉持公允并落地实施的基石，也是保证自下而上的发展诉求能依法、依规、按程序履行的重要条件。科学有效地规划实施是国土空间规划法立法的意义所在。

3.2.3 公众参与与基层治理

规划作为一项公权力，在空间治理全过程都会持续发挥作用，因此，资源配置时尤其要处理好公开、公平、公正和效率之间的关系。随着外部性“内卷”的加剧，协同规划和公众参与正在成为解决多主体复杂问题、推进决策的重要手段。

因为金融和信息资本主义的负外部性，中心化策略不断得到强化，城市形成了一系列区域中心节点和城市群，边缘地区的衰落和边界之间的冲突逐渐成为主要矛盾。去中心化的推动，使得权力进一步下移。在公共利益与私人权益平衡的过程中，空间立法的落脚点就是要使人的权利向公权力渗透。这也是风险管控最有效率的预警系统。大部制内部系统的闭合，可能会掩盖规划中产生的真正问题，从而隐藏潜在的决策失控风险和空间治理危机。