“多规不合一”的源头是各部门各自为政，管理各自闭合，但不能否认它在特定阶段释放出的巨大市场活力。中国已经进入新型城镇化时期，在行政体制改革已滞后于经济和社会管理体制发展的情况下，如果将“资源约束” 简单地理解为“计划”“目标”或“指标”，从而来设计国土空间规划体系，无疑是理念性的倒退。

新阶段产生的新问题，是要对城镇化进程进入存量时代进行全面思考，对规划刚性管控失效、“权力寻租”腐败进行反思，要回归空间属性，研究人的社会性行为对空间的改造进而导致空间权利重新分配的能力。多年实践证明，城市巨系统的复杂性已然不是通过“计划”“目标”或“指标”就能够应对的。

1.3  国际经验本土化要充分尊重中国国情和城市发展阶段

有很多学者对英、荷、德、法、南非、日本等国的空间规划进行介绍，尝试解构其政府层级、机构体系和社会运行机制下的空间政策匹配，并提出可借鉴的经验。但是，这其中已经能看到一种把“国土空间规划”套用在城市规划上的倾向，即试图把城市规划理论、城市规划历史置换成国土空间规划理论和历史来重新演绎。

有些研究甚至不经推敲论证，就将国外各层级的规划“相当于”地“等同” 了中国各层级的规划，对应起国土空间规划体系的架构逻辑。这类“相当于”的研究，还在转译不同国家空间规划体系的同时大量使用“批示”“审批”等带有明确法律内容的词去对应。笔者认为这是不够严谨的。

以现象推问题，再提出新的问题，并不能促进学界思辨；城市规划学科确实需要理论创新，但其科学性的产生不宜本末倒置；英美法系和大陆法系背后是完全不同的体制，我国在大陆法系语境下面临着条块分割和城乡统筹等实际问题，欧美各国则是在新自由主义理念下面临着各类边缘性冲突等问题，断不可贸然行“拿来主义”，“拿来”也应遵循专业逻辑。

在我国立法条件中，公权远大于私权，法律不能向个体倾斜，释放足够的权力，必然会导致新一轮基层失控和权利失衡。且其在执行和实施的过程中还会产生广泛的、深远的社会问题，加剧贫富分化和社会矛盾。

20 世纪八九十年代，我国引入区划法的概念，在国内的实践中逐渐被简化成为容积率管控，这在一定程度上不仅扩大了政府的自由裁量权，合法化了行政程序，还滋生了大量腐败和空间无序等问题。应当注意的是，我国在全民所有制基础上产权不够清晰，离城乡土地同权的确立也还有一段距离。作为大陆法系国家，在我国立法中确立保护私有产权的合法性还有待完善，难以得到广泛的社会参与和监督，因此要尤其注意基于公共利益的公权力的空间调控容易发生政策性和方向性的偏移。

立法背景和立法环境

2.1  稳定是面向不平衡、不充分问题时的第一要务

当前复杂的国际形势已经充分证明了系统崩溃往往发生在长期存在且规模化无法解决的领域。全球尺度的产业重组和大规模“内卷”，暴露了前所未有的资源分配不平衡、不充分所产生的冲突和矛盾。这足以引起我们对城市这种资源高度集中、规模化人工环境的反思。它真实地论证了科技进步与社会公平之间仍然缺乏科学的评估方式，难以计算因扁平化和高频次交互带来的负外部性的经济社会效益。以稳定为前提的发展成为最基本、也是最重要的条件。这种稳定的动态平衡，对系统内部提出更高的经济、社会、生态、环境稳定的要求。它要求我们超出对现有空间的物理认知和空间要素相互作用的认识。

国土空间规划的立法，应对的是以“全面稳定”为前提的社会中的每个人的全面发展需求。它涉及上层建筑和经济基础下发展与保护的关系、人与环境的关系，以及支撑这些要素的生态战略性安全。

在我国社会主义市场经济背景下，国土空间规划的立法要超越既有法律求发展，深入关切公平、公正问题，以空间正义致力于解决空间中的资源分配不平衡、不充分的矛盾，就是要围绕以人作为个体的发展需要，以及以个体发展为中心的资源配置。空间规划是扎根于人民生产、生活中的基础性规划，只有把规则制定清楚，才能将以发展规划为中心的规划体系深耕于基层，避免“头重脚轻”，从而保证国家大政方针的落地实施，实现全国“一盘棋”。

2.2  立法的基本前提是紧约束下的城乡发展

2015 年，党的十八大开始提出生态文明绿色发展理念。自然资源被视为资产，其所有者权利和管理者权力是在自然资源所有权清晰的前提下，以空间规划为基础、以用途管制为手段来体现的。

自然资源部作为受国家委托“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”的部门，要在摸清自然资源资产基数的前提下，使全民所有的资产价值得到“保值、增值”。从行政立法原则看，这一概念宜作为国家的政策指导，通过转译才能成为法律条款来作为行使行政权的依据。

依据《宪法》对自然资源的定义，生态文明战略超越了城乡二元结构，提出了以人的发展为核心，就是要根治地方政府依赖土地财政、资源配置向资本倾斜带来的若干问题。

这意味着我国新时期、新阶段的资源利用和空间规划，必须在紧约束条件下求发展。国土空间规划立法与城乡规划立法最大的差异就是要解决并确立紧约束条件，以及紧约束条件下具体的要求，并通过新的技术手段、工作方法、抓手来予以实现。这种差异的根源是对行政权的约束，建立和完善市场规则，而不是对市场的束缚。