中共中央 18 号文件提出，国土空间规划体系建构要以全新的工作逻辑和技术体系来实现治理体系和治理能力的现代化。要把国土空间规划作为国家行为，它关系到国家和人民的重大利益，具有很强的政治属性。

不可避免地，业内若干学术探讨带着惯性思维，从名词解释、基本概念的角度去切入对这项全新工作的分析和研究。然而结果往往容易回到原有的经验和传统的知识体系中，不能正面回应当下行业内正在发生的真实问题。

这至少说明了几种现状：一是当前形成普遍认知的成本是巨大的；二是在当前体制机制下，形成普遍认知的关键环节不在学术范畴，也不在业务范畴；三是信息偏差较大，观点容易带有个人的主观意志。

搭建一个全新的国土空间治理体系，立法工作是十分基础和关键性的工作，这已是普遍共识。相关文章已多有论证，在此不作赘述。目前第一轮国土空间规划工作已接近尾声，相关的立法工作也进入了关键时期，本文试对国土空间规划立法（以下简称“立法”）的关键问题作一些粗浅的思考。

立法进程中的行动偏差

在空间领域，我国已有八十多部法律法规，其中最主要的是《城乡规划法》和《土地管理法》。国土空间规划的立法就是建立在已有法律体系基础之上的整合、创新和提升。2021 年是改革的第三个年头，国土空间规划立法一直在持续推进，进展缓慢。这里探讨因此产生的三点偏差。

1.1  国土空间规划编制工作的综合成本较高

1999 年，“依法治国”写入《宪法》。法律作为一项强制性的社会规范，只有通过立法程序并得到相关主体的持续使用，才有可能在有法可依的前提下对工作体制机制起到约束作用。

国土空间规划体系构建自然也不能与立法工作剥离，即立法工作必须要体现发展需求且体现一定的前瞻性。体系构建中的组织架构，本质上还是现行的行政建制；立法中要创新设计的是依一定程序处理国家、部门、团体以及人民之间的行为内容和关系。

目前在实操中，国土空间规划工作主要从规划编制入手的现状，恰恰反映了过去很长一段时间，相关行业既有重编制轻管理的问题，也有市场化不足与规划相对保守的倾向。对于在依法治国要求下建立一套全新的工作逻辑来说，要正视既有的思维路径依赖问题，始终以统筹规划为起点来开展工作。

现行仍然有效、可行的法律，已经不能在新阶段和新要求下支撑新的国土空间规划体系构建，实际的规划工作就容易向具体的技术工作偏移；同时，规划管理也会不断回到传统的规划语境下进行反复的自我求证，行业形成统一认知的成本高昂。

“多规合一”实践多年，政府组织规划编制的预算虽然“装到了一个篮子里”，但总额并没有增加。对于规划编制单位来说，人员投入、工时、专业技术人员的需求越来越综合化和精细化，工作量增长较快，经营成本不断提高。行业中尤其是中小企业普遍遇到了前所未有的困难。在当前的经济形势和市场环境下，为了控制经营成本，规划编制单位提交的规划编制成果水平必然参差不齐。

立法的核心目的是要改变上层建筑，立法的过程就是要通过协商取得共识；在这个过程中，逐步实现依法行政对政府权力的制约和监督，并在公平、公开、公正的原则下促进市场竞争，确保各类主体权利和义务的相对平等。

经过改革开放 40 年的发展，我国现在的规划编制工作市场化已经比较成熟。规划编制技术工作本质上是面向技术解决方案的，没有法律对规则的约束，就容易在行动上回到简单化、技术化的工程思维，处理日益复杂的城市发展问题就会产生偏差。

1.2  在已有立法经验基础上要解决的是复杂的结构性问题

现行的规划相关法律是在部门条块分割的背景下，按阶段性发展要求，经数次机构改革巩固和完善起来的。过去的立法经验在制衡部门权力、平衡政府与市场的作用力关系等方面建立权限下的分工协作，在行政监督、公众参与和防止滥用公权力等领域进行了探索，并付诸了实践。

比如《城乡规划法》《土地管理法》《城市房地产管理法》《文物保护法》等法律，共同构成了空间资源利用与保护、资源配置的法律体系。尽管各部门有明确的分工，但在学科建设、技术研究和地方实施管理层面已经实现了一定的融合。

从城市规划的立法历程来看，为了解决改革开放初期和城镇化快速发展时期形成的行政程序不规范、行政管理薄弱的问题，城市规划领域的立法尤其重视行政程序，并随着市场开放在法律条款中逐渐加强对行政权的制约；在行政许可的基础上，重视规划实施，提高了法定规划的刚性管控等。但也因为立法中缺少对城市规划法律地位进行确认的条款，其权威性主要来自于实施过程中法定的行政审批程序，而在“社会规范”范畴，如公众参与、多主体责任、法律监督、权力约束等重要内容仍显不足。