因此，立法中要注意提供、创造社会普遍认知的环境和要件，避免固化二元结构带来社会矛盾；明确信息公开内容，创新第三方机构、社会组织、基层组织等在规划编制、规划审批、规划实施及规划监督过程中的途径和组织模式；以资源效益社会共享的原则，对弱势群体、个体利益给予关注，结合规划师制度创新，设计评估反馈的制度和渠道，释放社会基层的活力。

3.3  国土空间规划体系的系统性建设

3.3.1 加强编制队伍建设，提高专业技术人员的从业质量

我国规划队伍的特殊性，体现在专业技术人员还在加速从管理部门向市场流动。这一点与世界上绝大多数国家不同。2021 年 4 月，我国注册城乡规划师中登记类型人数仅占总注册人数的 8.85%，这个数字在四年前还是 12%。以大斯图加特行政区为例，其规划部门的办公室有常设人员 14 人，占行政区政府工作人员的 50%，属于行政管理。

德国从法律层面对规划工作内容的结构性要素进行预留，来分解从联邦到州、从州到地区的工作任务，约束力也主要体现在对公共机构的管理上；反之，对市场可以发挥作用的要素则不予干预。因此，可以形成城市规划技术人员多是公务员、专项任务可委托咨询机构进行的组织方式。

我国规划队伍的这种特殊性，需要发挥市场在资源配置中主导作用的同时加强政府管理，需要政府管住应该管的内容。

首先，政府可以将规划管理的重心从规划编制调整到市场难以发挥作用的规划实施过程、前后评估和监督机制建设上。我国的规划编制队伍已有一定的市场化程度，在国家推动“放、管、服”的要求下，市场竞争还会更加激烈，在市场可以发挥作用的范围内减少干预。

其次，加强对规划编制单位和专业技术人员的行业指导，推进行业管理模式的创新，以激发行业的创新活力为根本目的。

第三，发挥各类第三方机构、社会组织的杠杆作用及规划研究支撑和前沿智库作用。最后，配合规划体系需要，使专业技术从业人员可以下沉到规划编制、实施和评估工作中，通过规划实践推动学科理论创新和行业技术变革。

3.3.2 对公共机构的有限授权

在社会主义市场机制下，权力的授予要面向公共机构。在事业单位改革的背景下，这类公共机构包括了公益一类事业单位和社会组织。我国现行的各类法律，已经基本涉及了资源从规划、开发、利用、变更到回收、循环并最终处置的全流程。但因为法律框架是以行政权为主，有强制性，资源财产权制度和经济激励（制约）制度为辅，却缺乏行政指导。因此，有关公共利益、个人权利的法律立法层级比较低，且交叉又多，社会参与度不足，容易在政策制定过程中遇阻，造成规划失效。

通过公共机构参与政策制定过程，建立有效的政策缓冲机制。公共机构可以有知悉权和参与权，在政府采购或直接接受委托的情况下，以非强制的工作方式，在有法律可依据的前提下，支撑行政管理工作，反馈市场诉求，起到对政策工具进行补充的作用。

公共机构接受委托，可以定期反馈政策工具的实施成效。与市场主体不同，公共机构虽然获得一定的授权，但是其所处的维度并不参与市场竞争。它不仅可以协调行政传导的效率，还可以汇集、发布、评估行业发展信息。更重要的是，它具有相当的稳定性和可持续性。行政机关依法执行条块间的工作传导，公共机构则可在有限授权下群策群治，及时疏导，同时促进行业自律。对我国来说，公共机构的工作越有效，政府的治理结构就越牢固。

3.3.3 “技术主义”陷阱下的合理化途径

仅是技术的创新并不能有效制约权力，在扁平化的社会结构下，政府的信息成本反而会进一步提高。

首先，技术标准或指标是随着社会组织方式和功能关系的变化而不断变化的，不是一成不变的。除了在基础数据联动方面的标准或指标具有操作性以外，其在国家、省级层面只有结构性的行政指导作用，缺乏操作手段。

不同于有法律明确规定土地私有权作为刚性条件的国家，可以以技术指标来有效地规范具体的建设活动。像我国这样地理空间差异巨大的国家，技术标准往往到市、县以下的建设层面甚至建筑层面，才能得到实际应用。

而且，从土地用途和功能的角度来考虑技术指标的刚性约束，本身并没有科学的依据。以愿景式的、指导性的指标作为强制性底线，甚至通过行政命令的方式进行监管和问责，立法上恐怕经不起推敲。

规划技术工作同时还应警惕“技术主义”的倾向。城市规划学是一门随着科学技术的进步和社会发展，不断积累、更新、完善、调整内容的学科。其社会学属性决定了其研究的规律本质上是人的规律。而高度的技术化最危险的信号就是会逐渐形成无法逾越的技术门槛，这种门槛在规模化效应的作用下，必然导致垄断。如果因此形成的权力错配再度进入市场被放大，则必将对人们的基本权利造成隐秘的剥夺。它可能在一段时间内确实可以带来效率的提高，但由此掩盖的不公平、不公正问题，本质上是社会性的倒退。

因此，在制度安排中，国土空间规划要整合主体功能区划、土地规划、城乡规划，这是一项全新的行政管理安排，而不是行政职能的叠加。其基本要求是要破除原有的行政体制障碍，形成统筹的国土空间管理体系。即其改革的主要内容是行政管理，而不仅仅是技术内核。它包括了对法律体系的重新梳理和重建，编审过程的“放、管、服” 改革落实，与之相适应的实施监督的权力约束、再分配和更开放，以及与以上相关的全行业（人才和机构）的整合重组管理。其中，技术的进步是实现“一高两低”，即提高行政管理质量，降低技术门槛，减少技术盲区。