中共中央 18 号文件提出，国土空间规划体系建构要以全新的工作逻辑和技术体系来实现治理体系和治理能力的现代化。要把国土空间规划作为国家行为，它关系到国家和人民的重大利益，具有很强的政治属性。

不可避免地，业内若干学术探讨带着惯性思维，从名词解释、基本概念的角度去切入对这项全新工作的分析和研究。然而结果往往容易回到原有的经验和传统的知识体系中，不能正面回应当下行业内正在发生的真实问题。

这至少说明了几种现状：一是当前形成普遍认知的成本是巨大的；二是在当前体制机制下，形成普遍认知的关键环节不在学术范畴，也不在业务范畴；三是信息偏差较大，观点容易带有个人的主观意志。

搭建一个全新的国土空间治理体系，立法工作是十分基础和关键性的工作，这已是普遍共识。相关文章已多有论证，在此不作赘述。目前第一轮国土空间规划工作已接近尾声，相关的立法工作也进入了关键时期，本文试对国土空间规划立法（以下简称“立法”）的关键问题作一些粗浅的思考。

立法进程中的行动偏差

在空间领域，我国已有八十多部法律法规，其中最主要的是《城乡规划法》和《土地管理法》。国土空间规划的立法就是建立在已有法律体系基础之上的整合、创新和提升。2021 年是改革的第三个年头，国土空间规划立法一直在持续推进，进展缓慢。这里探讨因此产生的三点偏差。

1.1  国土空间规划编制工作的综合成本较高

1999 年，“依法治国”写入《宪法》。法律作为一项强制性的社会规范，只有通过立法程序并得到相关主体的持续使用，才有可能在有法可依的前提下对工作体制机制起到约束作用。

国土空间规划体系构建自然也不能与立法工作剥离，即立法工作必须要体现发展需求且体现一定的前瞻性。体系构建中的组织架构，本质上还是现行的行政建制；立法中要创新设计的是依一定程序处理国家、部门、团体以及人民之间的行为内容和关系。

目前在实操中，国土空间规划工作主要从规划编制入手的现状，恰恰反映了过去很长一段时间，相关行业既有重编制轻管理的问题，也有市场化不足与规划相对保守的倾向。对于在依法治国要求下建立一套全新的工作逻辑来说，要正视既有的思维路径依赖问题，始终以统筹规划为起点来开展工作。

现行仍然有效、可行的法律，已经不能在新阶段和新要求下支撑新的国土空间规划体系构建，实际的规划工作就容易向具体的技术工作偏移；同时，规划管理也会不断回到传统的规划语境下进行反复的自我求证，行业形成统一认知的成本高昂。

“多规合一”实践多年，政府组织规划编制的预算虽然“装到了一个篮子里”，但总额并没有增加。对于规划编制单位来说，人员投入、工时、专业技术人员的需求越来越综合化和精细化，工作量增长较快，经营成本不断提高。行业中尤其是中小企业普遍遇到了前所未有的困难。在当前的经济形势和市场环境下，为了控制经营成本，规划编制单位提交的规划编制成果水平必然参差不齐。

立法的核心目的是要改变上层建筑，立法的过程就是要通过协商取得共识；在这个过程中，逐步实现依法行政对政府权力的制约和监督，并在公平、公开、公正的原则下促进市场竞争，确保各类主体权利和义务的相对平等。

经过改革开放 40 年的发展，我国现在的规划编制工作市场化已经比较成熟。规划编制技术工作本质上是面向技术解决方案的，没有法律对规则的约束，就容易在行动上回到简单化、技术化的工程思维，处理日益复杂的城市发展问题就会产生偏差。

1.2  在已有立法经验基础上要解决的是复杂的结构性问题

现行的规划相关法律是在部门条块分割的背景下，按阶段性发展要求，经数次机构改革巩固和完善起来的。过去的立法经验在制衡部门权力、平衡政府与市场的作用力关系等方面建立权限下的分工协作，在行政监督、公众参与和防止滥用公权力等领域进行了探索，并付诸了实践。

比如《城乡规划法》《土地管理法》《城市房地产管理法》《文物保护法》等法律，共同构成了空间资源利用与保护、资源配置的法律体系。尽管各部门有明确的分工，但在学科建设、技术研究和地方实施管理层面已经实现了一定的融合。

从城市规划的立法历程来看，为了解决改革开放初期和城镇化快速发展时期形成的行政程序不规范、行政管理薄弱的问题，城市规划领域的立法尤其重视行政程序，并随着市场开放在法律条款中逐渐加强对行政权的制约；在行政许可的基础上，重视规划实施，提高了法定规划的刚性管控等。但也因为立法中缺少对城市规划法律地位进行确认的条款，其权威性主要来自于实施过程中法定的行政审批程序，而在“社会规范”范畴，如公众参与、多主体责任、法律监督、权力约束等重要内容仍显不足。

“多规不合一”的源头是各部门各自为政，管理各自闭合，但不能否认它在特定阶段释放出的巨大市场活力。中国已经进入新型城镇化时期，在行政体制改革已滞后于经济和社会管理体制发展的情况下，如果将“资源约束” 简单地理解为“计划”“目标”或“指标”，从而来设计国土空间规划体系，无疑是理念性的倒退。

新阶段产生的新问题，是要对城镇化进程进入存量时代进行全面思考，对规划刚性管控失效、“权力寻租”腐败进行反思，要回归空间属性，研究人的社会性行为对空间的改造进而导致空间权利重新分配的能力。多年实践证明，城市巨系统的复杂性已然不是通过“计划”“目标”或“指标”就能够应对的。

1.3  国际经验本土化要充分尊重中国国情和城市发展阶段

有很多学者对英、荷、德、法、南非、日本等国的空间规划进行介绍，尝试解构其政府层级、机构体系和社会运行机制下的空间政策匹配，并提出可借鉴的经验。但是，这其中已经能看到一种把“国土空间规划”套用在城市规划上的倾向，即试图把城市规划理论、城市规划历史置换成国土空间规划理论和历史来重新演绎。

有些研究甚至不经推敲论证，就将国外各层级的规划“相当于”地“等同” 了中国各层级的规划，对应起国土空间规划体系的架构逻辑。这类“相当于”的研究，还在转译不同国家空间规划体系的同时大量使用“批示”“审批”等带有明确法律内容的词去对应。笔者认为这是不够严谨的。

以现象推问题，再提出新的问题，并不能促进学界思辨；城市规划学科确实需要理论创新，但其科学性的产生不宜本末倒置；英美法系和大陆法系背后是完全不同的体制，我国在大陆法系语境下面临着条块分割和城乡统筹等实际问题，欧美各国则是在新自由主义理念下面临着各类边缘性冲突等问题，断不可贸然行“拿来主义”，“拿来”也应遵循专业逻辑。

在我国立法条件中，公权远大于私权，法律不能向个体倾斜，释放足够的权力，必然会导致新一轮基层失控和权利失衡。且其在执行和实施的过程中还会产生广泛的、深远的社会问题，加剧贫富分化和社会矛盾。

20 世纪八九十年代，我国引入区划法的概念，在国内的实践中逐渐被简化成为容积率管控，这在一定程度上不仅扩大了政府的自由裁量权，合法化了行政程序，还滋生了大量腐败和空间无序等问题。应当注意的是，我国在全民所有制基础上产权不够清晰，离城乡土地同权的确立也还有一段距离。作为大陆法系国家，在我国立法中确立保护私有产权的合法性还有待完善，难以得到广泛的社会参与和监督，因此要尤其注意基于公共利益的公权力的空间调控容易发生政策性和方向性的偏移。

立法背景和立法环境

2.1  稳定是面向不平衡、不充分问题时的第一要务

当前复杂的国际形势已经充分证明了系统崩溃往往发生在长期存在且规模化无法解决的领域。全球尺度的产业重组和大规模“内卷”，暴露了前所未有的资源分配不平衡、不充分所产生的冲突和矛盾。这足以引起我们对城市这种资源高度集中、规模化人工环境的反思。它真实地论证了科技进步与社会公平之间仍然缺乏科学的评估方式，难以计算因扁平化和高频次交互带来的负外部性的经济社会效益。以稳定为前提的发展成为最基本、也是最重要的条件。这种稳定的动态平衡，对系统内部提出更高的经济、社会、生态、环境稳定的要求。它要求我们超出对现有空间的物理认知和空间要素相互作用的认识。

国土空间规划的立法，应对的是以“全面稳定”为前提的社会中的每个人的全面发展需求。它涉及上层建筑和经济基础下发展与保护的关系、人与环境的关系，以及支撑这些要素的生态战略性安全。

在我国社会主义市场经济背景下，国土空间规划的立法要超越既有法律求发展，深入关切公平、公正问题，以空间正义致力于解决空间中的资源分配不平衡、不充分的矛盾，就是要围绕以人作为个体的发展需要，以及以个体发展为中心的资源配置。空间规划是扎根于人民生产、生活中的基础性规划，只有把规则制定清楚，才能将以发展规划为中心的规划体系深耕于基层，避免“头重脚轻”，从而保证国家大政方针的落地实施，实现全国“一盘棋”。

2.2  立法的基本前提是紧约束下的城乡发展

2015 年，党的十八大开始提出生态文明绿色发展理念。自然资源被视为资产，其所有者权利和管理者权力是在自然资源所有权清晰的前提下，以空间规划为基础、以用途管制为手段来体现的。

自然资源部作为受国家委托“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”的部门，要在摸清自然资源资产基数的前提下，使全民所有的资产价值得到“保值、增值”。从行政立法原则看，这一概念宜作为国家的政策指导，通过转译才能成为法律条款来作为行使行政权的依据。

依据《宪法》对自然资源的定义，生态文明战略超越了城乡二元结构，提出了以人的发展为核心，就是要根治地方政府依赖土地财政、资源配置向资本倾斜带来的若干问题。

这意味着我国新时期、新阶段的资源利用和空间规划，必须在紧约束条件下求发展。国土空间规划立法与城乡规划立法最大的差异就是要解决并确立紧约束条件，以及紧约束条件下具体的要求，并通过新的技术手段、工作方法、抓手来予以实现。这种差异的根源是对行政权的约束，建立和完善市场规则，而不是对市场的束缚。

2.3  创新城市治理模式亟须在立法上予以保障

规划实施是在历次规划立法中被逐渐重视起来的，这其中不乏市场力量进入后产生的作用。因此，国家政策以大政方略来指导规划立法，规划立法在落实过程中要注意行政活动的范畴。

这里有两层含义：一是约束政府权力的边界；二是保护主体和公众的权利。一级政府一级事权，我国的基层组织不同于法国的市镇有共同体的自治基础，在地方各级通过实施保障规划落实时，各层级都要权责清晰、层次分明，不宜在法律条款中模棱两可；其次，立法对人的行为约束不是目的，而是手段，它的制定过程就应当是一个开放体系，承认多元利益主体的权利，就意味着要尊重和兼容多元主体追求发展与保护的权利；另外，政府在行政体制改革的过程中必须对公权力进行监督，建立监督机制，尤其不应忽略来自体制外部的监督。

规划实施的本质是要联系上层建筑与经济基础之间的社会需求和要素，直面复杂的社会问题。这其中亟须解决的就是超高的社会治理成本。越往基层实施，会面临越多样化的社会主体，就越需要现代化的基层治理体系和治理方法。国土空间规划形成法律的基本要素，不是自然资源本身，而是人的行为属性，它的合理存在必须响应在一定时间维度下人的发展需求对空间和资源的投影。

城市高质量、高品质发展，城市更新、乡村振兴、老旧小区改造等，都是要在城乡二元结构下，从承载人民幸福感和获得感的空间实体发力，使规划能够在分层级、分时空、分部门的实施过程中以统一的法律框架，提供保障实施的技术工具和工作方法。

2.4  小结

我国基于历史原因形成的城乡规划学科的工程学基础，与公共政策方向之间的关系还没有完全厘清。当前学术界探讨的立法背景和立法环境，在法治、开放市场、去中心化、层级传导、简政放权、可持续发展、社会公平和空间正义的趋势上也有了很多讨论。

国土空间规划作为一项全新的工作，可以有力地推动规划体系向公共政策转变，有利于学科和行业的完善和发展。因此，要解决复杂的问题，立法工作更应当从法律关系的角度出发，建构由多部法律构成的法律体系，而不是仅仅把它理解为一部法律。

以城乡规划、土地管理的立法经验和实践为基础，国土空间规划的立法要解决三大核心问题：一是体现国家战略要求，服务于开发保护和发展建设需要；二是“多规合一”，统筹规划、规划统筹；三是通过国土空间规划体系的建立，推进行政体制改革，实现治理体系和治理能力的现代化。

议立法工作的关键问题

3.1  体现国家战略要求，服务开发保护和发展建设需要

3.1.1 与国家发展要求紧密结合

第二次世界大战后的左翼思潮时期，西方各国制定空间政策的出发点是为了促进区域协调发展，缓和社会矛盾。随着“新自由主义”的兴起，宏观干预减少，区域协调组织逐渐消失，分权改革和右翼的崛起，使得国家层面的空间政策对经济的干预作用大幅削减。

为了适应这种变化，各国相关部门调整和整合法案，以保证国家层面的政策能够得以体现。行政权的重组，体现了国家意志通过部门权力的再分配，实现相应领域具体工作落实的需要；立法工作则是支持国家战略和机构改革目标实现的最核心的基础工作—制定规则、规范，匹配权利、责任。

在立法中落实“部门职责”相关条款时，应当注意所有权要全覆盖，而部门权力不可全覆盖，要区分所有者和使用者权利的分离。也就是说，自然资源主管部门与地方政府针对自然资源的行政权力要完全分开。这种“分开” 在我国的体制机制下，存在纵向和横向两类问题。

监督中不仅应强调行政机关对行政相对人的监督，还要建立横向（部门间）的监督和自下而上的社会监督。自然资源主管部门代表国家行使的主要权力是对自然资源的“紧约束”，发展权在地方政府，两者有明确的权力边界，约束是为了更高质量的发展。

反映到国土空间规划的法律中，法条设计就要注意资源流转过程中各个环节的权力边界设计和相应的约束条件设置。比如规划环节中的编制和审批权要进一步授权，监督环节的权力要进一步扩大参与主体的范围，对每一级政府都应有与行政权相匹配的行政行为合法的监督制度，尊重发展需求，并将发展需求与国家要求统一起来。

3.1.2 国土空间规划立法的根本目的在行政管理体制

在德国，与空间规划相关的法律非常庞杂，经常频繁地调整，目的是为了制度安排能够满足当前国内发展的需求，以应对发展过程中内部和外部的变化。德国一直致力于防止因为空间规划的立法，阻碍或者影响了地方在经济、社会发展过程中的实际需要。

1998 年，德国法律修订是为了解决跨区域协作问题；2009 年为了平衡地方权力，设计了地方的“偏离性立法”，这些都是在分散化结构下立法博弈的结果。在维护宪法基本权利的前提下，立法调整的全过程协同各方，取得了整体利益的最大化。我国城市规划领域的法律，经过了数次修订，满足了在改革开放、城镇化加速时期对经济发展的推动要求和对社会发展的基本保障，包括兑现中国加入 WTO 后对国际社会的承诺。而现阶段的国土空间规划法，不仅要重编制、重审批、重程序，还不能轻过程、轻监督、轻评价，只有持续加强法律的权威性和可操作性，才能提高行业的发展水平，让法“能用、管用”。

这里还需要讨论一下规划的刚性问题。规划的“刚性” 是值得行业反思的。规划的刚性（这里指“法定规划”），既不应该是指容积率，也不是技术图纸上的“线”，真正能发挥作用的刚性应当是指行政程序的合法性，即不可有排他性。尽管关于行政程序的合法性在学界还未有共识，但就规划而言，规划编制完成后必须履行相应的行政程序，经行政审批或许可后方具有法律效力，即规划刚性的来源在于组织编制主体、审批主体和实施主体，即各级政府对规划的确认和执行。

在国土空间规划被提出以后，关于城市总体规划失效的观点层出不穷，认为这属于刚性管控不够。正相反，人们无法充分使用的法律，一定是失败的；仅以授权政府行使管控为主的法律，也一定无法真实有效地得到使用。

国土空间规划在编制和实施的过程中会越来越多地涉及体制内的协同工作。空间立法在新阶段要处理好发展规划、区域规划、专项规划与国土空间规划的关系，同时致力于解决“内卷”加剧后行政效率低下的问题，建立符合现阶段立法意图、与系统性和整体性变革内容相吻合的法规体系。

立法中还要明确区域规划和专项规划的法律地位、编制主体和实施主体；在规划各个环节整合并构建相关具体规划行动的法律，层层传递、落实到最小规划单元的法制建设中；基本法中保留由相关部门制定的相关法律，共同形成围绕自然资源管理的法律体系。这些相关法律都是在自然资源全民所有的前提下构成国土空间规划体系的一部分，只有使国土空间规划能够充分发挥基础作用，贯穿和协调规划的各个环节，才能最大程度地使国土空间规划被“用”起来。

3.2  现代化空间治理要通过精细化实施建立共商共治

3.2.1 精简规划传导内容，纵横双向反馈

行政法除了是公法，也是国内法。对于权力机关来说，行政法不仅要对部门内部管理进行细分，还要联动相关部门，比如交通、文化旅游、生态环境、农业农村等部门，这些才是“一张图”足以“干到底”的治理基础，主要是在规划实施环节。

尤其是一些具有整体性的如生态、安全功能的空间规划权，通过其他相关部门向下指导地方政府相关机构，反而可以有效保障治理结构的完整性。又如，统一数据看似在单个部门内部是可控的，信息整合还可以降低成本。但条块的数据管理，涉及其他相关行政部门、市场上的数据供应方、地方各级政务中心、第三方非营利团体、研究机构等，当多个利益方参与其中时就可能形成权力的集中，立法则需要考虑去中心化原则。然而下沉到地方政府层面，就不存在这个问题。

因此，所谓规划“全覆盖”，是指国土空间规划成为基础的空间载体，使规划可以在向下传导的过程中让渡部分行政权力，以最大程度地参与到国家条块的治理体系中，从而真正成为治国理政的抓手。

以业内探讨颇多的德国规划来说，德国不存在行政指令性的自上而下传导，其整体架构方式才是关键。联邦充分尊重地方发展的主导性，地方政府负责民生工程的落实，谋求地方发展。专项规划侧重于其他部门的协同和共识，在组织上形成树状结构，向上通过参与性的程序来与分散化的体制相制衡。

德国《空间秩序法》的立法是做“减法”，它明确限制了联邦行政权的范围，规定只有在特定条件下才需要进行合法性审查，在符合规划要求的前提下，需要行政协调或进行实施时，才会启动行政程序。审查材料也只需提供必要文件。德国的空间立法是在产权明晰的基础上，对宏观政策向下传导的政策管控进行立法，它框定了行政权行使的范围，是对必要的行政程序的立法，而不是盲目地扩大自上而下的行政权；在维护国家分散化组织框架合法性的同时维护地方事权和地方自治。

3.2.2 规划传导末端落脚于规划实施

对于我国这样一个土地不是私有的国家而言，在设计规划传导时尤其要注意城乡土地的权属问题，尤其是进入实施环节，要创新地运用市场力量，合理地安排公共资源。城市开发边界不是简单地落在图纸上的一条线，而是一个多维度的实体空间，交织着复杂的地上、地下时空和主体利益，需要不同维度的空间政策和管理措施。正因为我国土地不是私有，才需要政府充分尊重土地使用权人的权利，即清晰地界定“自然资源所有权”和“空间所有权”的权利范围。

在我国，对“空间”的使用权是带有公共属性的。因为在取得使用权后的一系列合法开发活动，都可以以市场机制来解决。对“空间所有”权属的划定、变更、转换、退出等有实质性的行政程序设计，体现到法律中，本质上是要体现对“资源所有”的约束和对“空间所有”的保护。这是保证国家作为自然资源所有者的权力能够秉持公允并落地实施的基石，也是保证自下而上的发展诉求能依法、依规、按程序履行的重要条件。科学有效地规划实施是国土空间规划法立法的意义所在。

3.2.3 公众参与与基层治理

规划作为一项公权力，在空间治理全过程都会持续发挥作用，因此，资源配置时尤其要处理好公开、公平、公正和效率之间的关系。随着外部性“内卷”的加剧，协同规划和公众参与正在成为解决多主体复杂问题、推进决策的重要手段。

因为金融和信息资本主义的负外部性，中心化策略不断得到强化，城市形成了一系列区域中心节点和城市群，边缘地区的衰落和边界之间的冲突逐渐成为主要矛盾。去中心化的推动，使得权力进一步下移。在公共利益与私人权益平衡的过程中，空间立法的落脚点就是要使人的权利向公权力渗透。这也是风险管控最有效率的预警系统。大部制内部系统的闭合，可能会掩盖规划中产生的真正问题，从而隐藏潜在的决策失控风险和空间治理危机。

因此，立法中要注意提供、创造社会普遍认知的环境和要件，避免固化二元结构带来社会矛盾；明确信息公开内容，创新第三方机构、社会组织、基层组织等在规划编制、规划审批、规划实施及规划监督过程中的途径和组织模式；以资源效益社会共享的原则，对弱势群体、个体利益给予关注，结合规划师制度创新，设计评估反馈的制度和渠道，释放社会基层的活力。

3.3  国土空间规划体系的系统性建设

3.3.1 加强编制队伍建设，提高专业技术人员的从业质量

我国规划队伍的特殊性，体现在专业技术人员还在加速从管理部门向市场流动。这一点与世界上绝大多数国家不同。2021 年 4 月，我国注册城乡规划师中登记类型人数仅占总注册人数的 8.85%，这个数字在四年前还是 12%。以大斯图加特行政区为例，其规划部门的办公室有常设人员 14 人，占行政区政府工作人员的 50%，属于行政管理。

德国从法律层面对规划工作内容的结构性要素进行预留，来分解从联邦到州、从州到地区的工作任务，约束力也主要体现在对公共机构的管理上；反之，对市场可以发挥作用的要素则不予干预。因此，可以形成城市规划技术人员多是公务员、专项任务可委托咨询机构进行的组织方式。

我国规划队伍的这种特殊性，需要发挥市场在资源配置中主导作用的同时加强政府管理，需要政府管住应该管的内容。

首先，政府可以将规划管理的重心从规划编制调整到市场难以发挥作用的规划实施过程、前后评估和监督机制建设上。我国的规划编制队伍已有一定的市场化程度，在国家推动“放、管、服”的要求下，市场竞争还会更加激烈，在市场可以发挥作用的范围内减少干预。

其次，加强对规划编制单位和专业技术人员的行业指导，推进行业管理模式的创新，以激发行业的创新活力为根本目的。

第三，发挥各类第三方机构、社会组织的杠杆作用及规划研究支撑和前沿智库作用。最后，配合规划体系需要，使专业技术从业人员可以下沉到规划编制、实施和评估工作中，通过规划实践推动学科理论创新和行业技术变革。

3.3.2 对公共机构的有限授权

在社会主义市场机制下，权力的授予要面向公共机构。在事业单位改革的背景下，这类公共机构包括了公益一类事业单位和社会组织。我国现行的各类法律，已经基本涉及了资源从规划、开发、利用、变更到回收、循环并最终处置的全流程。但因为法律框架是以行政权为主，有强制性，资源财产权制度和经济激励（制约）制度为辅，却缺乏行政指导。因此，有关公共利益、个人权利的法律立法层级比较低，且交叉又多，社会参与度不足，容易在政策制定过程中遇阻，造成规划失效。

通过公共机构参与政策制定过程，建立有效的政策缓冲机制。公共机构可以有知悉权和参与权，在政府采购或直接接受委托的情况下，以非强制的工作方式，在有法律可依据的前提下，支撑行政管理工作，反馈市场诉求，起到对政策工具进行补充的作用。

公共机构接受委托，可以定期反馈政策工具的实施成效。与市场主体不同，公共机构虽然获得一定的授权，但是其所处的维度并不参与市场竞争。它不仅可以协调行政传导的效率，还可以汇集、发布、评估行业发展信息。更重要的是，它具有相当的稳定性和可持续性。行政机关依法执行条块间的工作传导，公共机构则可在有限授权下群策群治，及时疏导，同时促进行业自律。对我国来说，公共机构的工作越有效，政府的治理结构就越牢固。

3.3.3 “技术主义”陷阱下的合理化途径

仅是技术的创新并不能有效制约权力，在扁平化的社会结构下，政府的信息成本反而会进一步提高。

首先，技术标准或指标是随着社会组织方式和功能关系的变化而不断变化的，不是一成不变的。除了在基础数据联动方面的标准或指标具有操作性以外，其在国家、省级层面只有结构性的行政指导作用，缺乏操作手段。

不同于有法律明确规定土地私有权作为刚性条件的国家，可以以技术指标来有效地规范具体的建设活动。像我国这样地理空间差异巨大的国家，技术标准往往到市、县以下的建设层面甚至建筑层面，才能得到实际应用。

而且，从土地用途和功能的角度来考虑技术指标的刚性约束，本身并没有科学的依据。以愿景式的、指导性的指标作为强制性底线，甚至通过行政命令的方式进行监管和问责，立法上恐怕经不起推敲。

规划技术工作同时还应警惕“技术主义”的倾向。城市规划学是一门随着科学技术的进步和社会发展，不断积累、更新、完善、调整内容的学科。其社会学属性决定了其研究的规律本质上是人的规律。而高度的技术化最危险的信号就是会逐渐形成无法逾越的技术门槛，这种门槛在规模化效应的作用下，必然导致垄断。如果因此形成的权力错配再度进入市场被放大，则必将对人们的基本权利造成隐秘的剥夺。它可能在一段时间内确实可以带来效率的提高，但由此掩盖的不公平、不公正问题，本质上是社会性的倒退。

因此，在制度安排中，国土空间规划要整合主体功能区划、土地规划、城乡规划，这是一项全新的行政管理安排，而不是行政职能的叠加。其基本要求是要破除原有的行政体制障碍，形成统筹的国土空间管理体系。即其改革的主要内容是行政管理，而不仅仅是技术内核。它包括了对法律体系的重新梳理和重建，编审过程的“放、管、服” 改革落实，与之相适应的实施监督的权力约束、再分配和更开放，以及与以上相关的全行业（人才和机构）的整合重组管理。其中，技术的进步是实现“一高两低”，即提高行政管理质量，降低技术门槛，减少技术盲区。

总结

美国学者伯纳德·施瓦茨（B. Schwartz）曾经说过：“我们所说的行政法是管理行政机关的法，而不是由行政机关制定的法”。社会主义国家的优越性在于国家尊重每个人的权利。它反对人的工具性，反对以权力束缚思想的进步。行政法立法处理的就是国家与人民之间的关系，应是一项深入人民群众的工作。

城市是一个复杂的有机体，城市之所以能够是复杂人工环境的有机体，是因为人的存在和改造。因此，对城市的研究不是只对“城市开发边界”内的“城市”的研究，脱离了不断深化的社会认知，是对城市物质环境中的每个人最大的漠视。

立法之基，不应只是简单的对空间权利的划分和资产化的处理，而应是在城市物质环境这个无机体中，以人的价值为目标，去维护空间中每个人的根本权利。