城市更新通过对城市资源实施再次配置，从而不断解决城市存在的和新产生的问题。在这一过程中必然涉及众多主体的利益调整，产生利益冲突。

这些冲突可以体现为个人、集体、公众之间的利益冲突，也可以体现为当前利益与长远利益、物质利益和精神利益等之间的冲突。这些利益冲突在城市更新的不同阶段、不同尺度、不同条件下不断发展变化，其解决或协调的结果直接影响着城市更新的成败。

从保障城市资源公平和高效配置的角度出发，城市更新必须寻找到协调解决各种利益冲突的途径和模式，建立与之相匹配的制度框架，来保障城市更新的顺利实施，并及时消减实施过程中可能产生的负面影响。

特别是，随着我国城市更新逐步由政府主导模式向多元主体合作模式转变，在城市发展中寻求公共利益保障与个体利益实现之间的平衡，成为各种利益平衡的基础，这一要求也推动城市更新政策工具的设计与使用逐步从引导思维转向规范思维。

为了更好地推动城市更新政策在利益平衡方面发挥更积极的作用，一方面，研究学者们逐步深化对城市更新政策调控机理的研究；另一方面，是在具体的城市更新实践过程中，通过城市更新政策的逐步完善，加强对一些政策工具的使用，以协调实现城市更新中公共利益和个体利益的合理分配。

从国外的经验来看，美国与城市更新密切相关的政策工具主要来自于税收融资、土地调控和发展管理；法国采用干预性分区和协议性分区两种政策性分区来实施城市更新项目的空间管制；英国侧重于政策设计中政府、社会组织、私人开发商和社会公众等多主体作用的协同。

从国内的探索来看，逐步引入改造方式限定、开发容积率控制与优化、提供公共利益所需的土地、配建公共服务空间、实施地价补缴和税费计收等多种手段，协调、平衡城市更新中的利益分配关系。

城市更新中政策工具的运用，一方面能够有效设置资本的利润“天花板”；另一方面也用于维护空间的正义与公平，以达到平衡城市更新多方利益相关者的权益的目标。

为了更好地发挥这些政策工具的作用，当前从研究和实践两个方面持续推进相关工作。一些学者提出，通过赋予与剥离开发权等来界定好土地开发权利；在土地贡献率设置方面，应考虑产业类别、考虑不同区域公共设施配套水平，加强规划指标管理和边界管理；应优化存量更新单元的划定和确定方法，通过复合容积、靶向管控、动态调校等来健全城市更新容积管理；构建对不同利益主体的协调、约束与激励、补偿和保护机制等。

从实践来看，深圳、上海、广州等高度城市化地区，均在城市更新政策设计的过程中，以当地的政策基础和改造需求为出发点，不断进行政策工具的优化。总体来看，我国城市更新的政策调控工具，从计划经济体制下所沿用的政治动员、行政命令、直接供给、社会控制等强制性工具，逐步向信息和规劝、补贴、税收、市场等混合型和自愿性的工具方向转变。

由于城市更新中公共利益和个体利益的平衡是一个复杂的系统工程，需要将涉及规划、土地、产权、经济、法律等多个领域的多类政策手段，共同运用形成有效的政策工具包，从而发挥相互协调的作用机制，更好地引导城市更新朝着城市发展需要的方向实施。

本文聚焦深圳市城市更新过程中公共利益与个体利益之间平衡、协调的政策工具应用，系统地分析了利益调控背后的内在原理和政策工具组合使用的基本逻辑，以期为各地城市更新中的利益平衡提供政策设计和完善的思路借鉴。

基于公共利益和个体利益相平衡的

城市更新政策内在作用关系

1.1  内在原理与作用关系

在城市更新过程中，在对存量土地进行利益调整的同时，存量空间的利益格局同步发生转变，土地（空间）成为利益调整的主要对象。

针对现有存量土地（空间）利用的利益调整，基本有两种情形：一种体现为收益增加，主要是低收益的土地（空间）转变为高收益的土地（空间），低容积率的土地（空间）转变为高容积率的土地（空间），在这一过程中产生的增值，将主要用于协调政府主体、市场开发主体、原权利主体之间的利益平衡；

另一种为收益减少，主要是具有一定收益的土地（空间）转变为非经营性、保障公共利益需求的土地（空间）。由于这部分用地及空间使用功能的调整不直接产生收益，这样对原权利主体就无法实施补偿。但是为了达成土地（空间）的合理利用和可持续发展，需要运用产生收益的那部分土地（空间）来转移支付这部分转为非营利性土地的收益补偿，从而形成了城市更新过程中涉及的利益平衡。

对于公共利益来讲，需要满足城市长远健康、可持续发展的需求，对于个体利益而言，要能够分享城市发展的红利，城市更新中进行利益平衡的关键点在于，如何将土地增值产生的收益，合理分配到公共利益和个体利益两个领域。