聚焦城市更新中公共利益和个体利益在博弈过程中涉及的利益协调过程，可以发现以下作用关系（图 1）。

图1 城市更新中公共利益和个体利益的平衡机制解析

对于公共利益这一端，主要是由政府和公众承担捍卫者的角色，两者之间通过公共参与、舆论监督、信息公开等多种方式进行互动。对于个体利益这一端，主要表现为市场开发主体和原权利主体的利益获取，两者之间通过利益协调，形成利益共同体。

当然，公共利益和个体利益的构成并不是绝对的，市场开发主体和原权利主体在城市更新过程中也会贡献一定的力量，用于满足公共利益的需求，但是这种贡献主要是基于政府采取的若干利益平衡手段来实现的。

因此，为了明晰公共利益和个体利益之间的矛盾，应将市场开发主体和原权利主体作为个体利益的代表，一般可以通过开发建设响应、实施成效反馈和利益博弈协调等多种方式，来参与公共利益和个体利益的平衡过程。

作为公共利益的代表，政府主要是通过开发管制、产权管理和经济调节等方式，对市场开发主体和原权利主体施以政策约束和调控，公众主要是通过社会监督等方式作用于市场开发主体和原权利主体。

1.2 调控手段与政策工具

结合我国各地城市更新的实践，可以发现，在公共利益和个体利益实现平衡的过程中，政府主要是通过三个调控手段来实现这种平衡。

具体来看：第一，开发管制。主要是通过制定土地用途管制和空间管制的基本要求，明确城市更新可以开展的范围，同时落实具体的规划安排。

这一规划安排，并非政府的一厢情愿，而是多方主体在更新过程中通过博弈达成平衡后确定的，而对这一格局起到关键作用的两个手段为土地（空间）分配和规划容积率的确定。

第二，产权重构。城市更新作为既有利益格局之下的一种土地发展权利重构，必然涉及对现有土地产权的梳理和重新分配，产权配置成为城市更新中必然面临的问题。

特别要指出的是，在快速城市化过程中出现的各类模糊产权问题，体现了地方政府将城市化成本多次向集体土地转化的结果，这一结果也需要在城市更新过程中予以消解。

在城市更新中，必须为产权管理构建相应的路径，运用土地历史遗留问题处理、城市更新准入条件设定等政策工具，实现土地（空间）产权的优化配置。

第三，经济调节。土地租税费也是政府配置土地资源的经济杠杆和调节土地收益分配的重要手段。在城市更新中主要是通过地价补缴和税费调节等方式来实现。此外，涉及城市更新项目的金融政策，也是实施经济调节的重要政策构成之一。

对于具体的城市更新项目，不可避免地涉及多个调控手段、多类政策工具的综合协调使用，同时，这些政策工具的使用，需要结合社会经济发展的需求、实际土地利用管理中存在的问题以及政府行政管理能力与条件等多种因素进行合理配置。只有构建有机、和谐的政策体系，才能切实地实现城市更新中公共利益和个体利益相平衡的科学调控。

深圳城市更新中公共利益和个体利益相平衡的

政策工具设计

伴随着城市更新的持续实践，深圳市的城市更新中公共利益和个体利益相平衡的政策工具不断丰富和完善。这些政策工具主要包括用途管制、空间管制、改造意见征集、改造规模管制、楼龄限制、零星用地纳入、产权门槛、产权处置、地价计收和税费征缴等。

这些工具并不是单独使用的，而是围绕基于改造模式协调的准入条件管控、基于公共贡献的产权重构模式探索和基于增值收益调节的地价计收规则探索这三个关键的利益调控领域，通过不同政策工具的组合使用和联动协调，来实现城市更新过程中公共利益和个体利益的平衡（表 1）。

表1 深圳城市更新中公共利益和个体利益相平衡的政策工具设计

这些政策工具的具体参数的设定，会伴随着社会经济发展需求和城市更新调控节奏适时调整，从而实现城市更新中公共利益和个体利益的动态平衡。

2.1  基于改造模式协调的更新准入条件管控

深圳市城市更新的改造模式主要包括拆除重建、综合整治和功能改变三种类型，在此基础上又逐步发展出复合更新模式（一般也可称为“有机更新”）。以上不同改造模式的开展，涉及政府投入和市场偏好等因素，对城市发展的整体格局会产生较大的影响。在开展城市更新时，要不要更新改造、采取何种方式更新，是一开始就要解答的问题。

为达成改造模式的协调，深圳市对城市更新准入条件进行了多方面的设定，运用了用途管制、空间管制、改造意见征集、改造规模管制、楼龄限制、零星用地纳入和产权门槛等多个政策工具。这些更新准入条件设定的目的并不是给城市更新设置障碍，而是为更好地确定更新的方式和可实现的目标，从而推动更新的可持续发展。

以深圳市的旧工业区改造为例，区分不同的改造模式，包括拆除重建、综合整治（融合功能改变、加建扩建和局部拆建）以及复合更新（拆除重建为主、综合整治为辅），如何协调这些模式，需要在政策设计中实施差别化的准入条件管控。

比如在用途管制条件设定中，为保障工业用地的规模和满足产业发展扶持的要求，除了符合条件的“工改保”（保障性住房）项目予以扶持外，其余“工改居”“工改商”项目均要加大严格管理力度。在空间管制条件设定中，要加大工业红线、生态红线、城市紫线、轨道站点周边地区的“工改”项目的管控力度。