从保障公共利益的角度出发，在对城市更新单元明确开发用地面积、合法用地比例、零星用地规模等更新准入条件的基础上，政府对城市更新单元明确要求提供土地贡献和空间贡献。

土地贡献要求提供道路、公共服务设施等需要独立占地的公共用地，在规模上应大于 3 000 m² 且不小于拆除范围用地面积的 15%，主要用于保障公共利益所需的独立占地用地比例，并平衡更新单元内经营性用地与非经营性用地的数量关系。

空间贡献要求提供一定比例的建筑面积，用于建设政策性用房（包括居住类和产业类）以及非独立占地的公共设施（包括社区警务室、社区管理用房、社区服务中心、文化活动室、社区健康服务中心、社区老年人日间照料中心等），用于满足居住保障、产业发展和公共配套等多种情形。

在更新单元的土地（空间）贡献导控过程中，政府通过制定《深圳市城市更新项目保障性住房配建规定》（2016）、《深圳市城市更新项目创新型产业用房配建规定》（2016）和《关于加强和改进城市更新实施工作暂行措施》（2016）等政策，对要求配建的地区、配建基准比例和调整的规则等做出了详细的安排，并将土地（空间）贡献调控规则的设计与城市发展过程中利益的平衡进行了充分的衔接，主要体现在高强度开发地区公共配建责任加大、尽可能在有限空间的条件下安排更多的公共设施配建、倡导轨道交通沿线高强度开发、平衡土地贡献率较高项目的配建指标等方面。

以上这些导控的需求，都与城市发展的各种导向目标紧密结合起来，从而使城市更新中公共利益的导控有了清晰的指向，而不是一个虚构的概念。

2.3  基于增值收益调节的地价计收规则探索

城市更新项目涉及建筑功能的转变，或是建筑物以及一些配套设施的拆改和新建，从平衡公共利益和个体利益的角度出发，必须考虑增值收益的分配关系。地价作为政府调控增值收益分配的重要手段，在促进城市更新发展的良性循环过程中发挥了重要的作用。深圳市从开展城市更新活动以来，地价计收的规则不断优化调整，从而形成了较为完善的更新地价调控机制。

在深圳市的城市更新过程中，地价计收规则的探索大致可以区分为两个阶段。

第一个阶段是城市更新地价政策的独创时期。这一时期根据 2009 年出台的《深圳市城市更新办法》及 2012 年出台的《深圳市城市更新办法实施细则》，深圳市的城市更新地价政策中，区分出免缴地价、适用基准地价和适用市场评估地价三种标准，明确了相应的计算规则，用以实施差别化的地价管理。

随后根据 2012 版、 2014 版和 2016 版《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》（简称《暂行措施》）的要求，持续对地价政策进行了优化。其中，2012 版《暂行措施》引入了市场评估机制，2014 版《暂行措施》对分段收费的规则进行了优化， 2016 版《暂行措施》明确简化了地价测算规则，以公告基准地价标准为基础。

第二个阶段是城市更新地价政策融入整个地价体系时期。其基本背景是，随着 2013 年《深圳市宗地地价测算规则（试行）》的颁布实施，深圳全市的地价政策逐步构建了基于基准地价及其修正体系的宗地地价计算规则。

2016年，深圳市人民政府第 290 号令关于修改《深圳市城市更新办法》的决定中删除了地价测算条款，表明城市更新地价测算规则的设立逐步与全市地价测算规则对接。

最终在2019 年 10 月，以标定地价为核心的一整套市场地价标准体系—《深圳市地价测算规则》出台，城市更新以及新出让用地、棚户区改造、土地整备等涉及的各类地价测算规则全部被整合在一起。

深圳市城市更新地价计收规则设立的出发点在于，对因城市更新带来的增值收益进行合理分配，其本质是一方面对公共利益保障采取地价优惠甚至免缴；另一方面对个体利益采取市场化规则来计收。这两种调控形成的有机协调关系，可以更好地搭配开发管制、产权重构等手段实现政策联动和协同。

深圳城市更新中公共利益和个体利益相平衡的

政策工具联动及其效应

3.1  土地（空间）贡献、规划容积和地价的联动

深圳市通过土地（空间）贡献、规划容积率和地价三个方面的联动，对公共利益和个体利益的平衡进行更为精细化的调控（图 2）。

图2 深圳拆除重建类城市更新中土地（空间）贡献、规划容积

和地价之间的联动示意图

这里的规划容积是指城市更新单元内开发建设用地各地块规定建筑面积之和，包括基础容积、转移容积和奖励容积三部分。基础容积为根据城市更新项目所处的密度分区、用地功能和发展条件等确定的可开发建筑面积；转移容积为在超出政策基准线规定以外贡献的土地上可承载的可开发建筑面积；奖励容积为提供公共服务设施贡献而给予奖励的可开发建筑面积。

在由基础容积、转移容积和奖励容积三部分构成的规划容积计算过程中，基于土地方面的贡献与转移容积相挂钩，基于空间方面的贡献与奖励容积相挂钩，转移容积和奖励容积共同形成容积率转移，从而解决了因规划安排产生的利益不平衡问题，保障城市发展公共利益与城市更新项目个体利益的平衡。

地价计收与规划容积及土地（空间）贡献相关联，一方面对规划容积区分不同容积率区间并进行分段地价计收；另一方面涉及土地（空间）贡献的，其地价可以有一定的减免。