图9 机遇区规划实施流程图

首先，由地方政府依据《大伦敦规划》、交通战略和地方规划，开展地区评估，划定机遇区范围，制定机遇区规划框架。地方政府将该规划上报大伦敦政府，经审议批准后，结合全市交通承载力分析确定地区增量规模。

在规划框架及增量规模的前提下，地方政府组织开展规划设计、融资方案等编制工作，并依据机遇区的情况和发展要求，明确推进模式、实施计划和规划政策。一旦进入实施阶段，政府将对每个阶段进行审查和监督，重点审查基础设施实施情况，以保障原规划落地实施。

在严格的流程化管控下，英国每个机遇区的更新与改造都经历了漫长的论证、规划、设计和实施过程，历时数年至数十年（表 2）。

表2 伦敦中心城区典型城市更新项目概况

在具体的更新项目开始前，政府组织开展大量的咨询和公众参与工作，制定详细的招投标文件，该过程往往耗时数年，开发公司一旦中标，将严格执行政府的招投标文件，每一项突破均须公众参与决策。在每个环节严格把控下，伦敦城市更新呈现出精品力作。

如滑铁卢枢纽地区自 20 世纪 70 年代开始谋划，2006 年第一栋建筑才落地实施；金丝雀码头的改造从 20 世纪 80 年代中期开始酝酿，历时 40 年逐步成熟，2019 年进一步扩大机遇区至整个道格斯岛，发挥金丝雀金融区的辐射带动作用进行持续更新。

3.3  合作共赢的多元协商机制

复杂多元主体的利益平衡是城市更新工作中最大的难点之一。国王十字车站地区更新建设的顺利实施，很大程度上得益于多方利益主体间协商一致形成的共同夙愿（表 3）。

表3 国王十字车站地区不同更新阶段利益主体之间的博弈

在不同阶段的更新计划制定过程中，各方利益主体针对建设区与保护区的比例、商品住宅与福利住宅的比例、公共空间的比例等矛盾点，经历了多轮谈判，最终促成各方意见一致的规划纲要的形成，其确定的各类功能占比、建筑规模最大量约束及 10 项开发原则，成为国王十字车站地区改造更新必须遵循的上位要求（表 4）。

表4 国王十字车站地区不同更新阶段利益主体的开发诉求

从最终获批的规划纲要及已实施的情况可以看出，经过博弈后，社区居民团体增加福利住房和公共服务设施的诉求得到了正向反馈，开发商也探索出了创造更大长期利益的更新方案，历史遗迹保护组织等的诉求也被充分纳入最终的规划纲领中。这场充分表达了各方观点的利益博弈的基础在于，英国的法律框架、规划体系赋予各利益主体尤其是公众群体公平发声的博弈平台。公开、透明的多元协商机制，在更新计划制定期间看似耗费时间，但其共识成果融入土地利用规划中，将大大减少实施阶段的阻力。

3.4  以陪伴式管理方式培育利益共同体

原住民享受社区更新红利并以主人翁意识主动参与更广泛的更新项目，是推动城市更新可持续进行的重要内在动力。规划纲要编制之初，Argent 的 CEO 罗杰·马德林曾骑着自行车去采访当地居民，在 353 场会面中见了 7 500多人，目的在于通过了解当地的实际情况和历史问题，将该地区的更新改造“自然地融入并成长于它的环境中”，正如其在《人类城市的基本原则（2001）》中对国王十字车站地区的愿景描述：一个“城市中不断变化的、自然的一部分”，一个“人们生活的地方”。

更新实施过程中，KCCLP 采取陪伴式管理模式，关注社区居民的需求，建立与本地居民之间的信任感，以获取长期的经济和社会效益。

一方面，KCCLP 通过官方平台及时与投资者、公众等利益相关方进行愿景沟通和实施情况汇报，维护各方的信任感，为实现共同的长期更新效益团结信心；

另一方面，KCCLP 通过实际行动，以更新改造产生的经济、社会效益反哺社区居民，例如推出了帮助社区居民提升技能、获得就业机会的“社区更新计划”等。

与此同时，国王十字车站地区通过举办重大文化活动、塑造文化品牌等方式，进一步激发公众、其他投资方对未来城市建设的期许，形成稳固的利益共同体，推动城市更新可持续发展。

对北京的启示

面对全球经济转型的挑战，大伦敦政府以公共交通为骨架的城市更新战略和持续更新的实施模式，为中国大城市提供了很多值得借鉴的经验。“减量双控”背景下的首都北京，正面临如何对存量用地进行充分挖潜、价值判定的重大抉择。

一是建立以轨道交通为骨架的城市更新战略。北京经过近六十年的轨道交通建设，全市轨道交通格局已基本形成。目前，新建的车站多位于中心城区，应借助轨道微中心的建设契机，充分发挥轨道交通对城市功能的撬动作用，划定以轨道交通为骨架的“城市更新机遇区”，并将其纳入城市更新专项规划，依据不同机遇区的交通条件、现实情况及发展方向，分类提出引导和管控措施。

二是制定机遇区更新计划，有序推进城市持续性更新。依据国民经济发展规划、城市总体规划，结合地区发展需求，合理安排机遇区更新计划。以满足人民对社会、经济、环境利益的长远需求为核心，加强城市更新的过程管控和陪伴式管理，促进地区的持续性更新。

三是以轨道微中心建设为试点，推进城市更新制度建设。探索轨道微中心周边功能构成，为城市可持续发展注入活力。有针对性地提出鼓励和支持政策，如土地和建筑功能混合利用、公共空间奖励等制度，为城市更新提供支撑和保障。