截止到 2020 年年底，中国常住人口城镇化率超过 60%。城市更新是一个国家城镇化水平达到一定发展阶段后面临的主要任务。党的十九届五中全会提出“推进以人为核心的新型城镇化”，明确了新型城镇化的目标任务和政策举措。“十四五” 及未来一段时期，城市发展方式将从“增量发展”向“存量更新” 转变，实施城市更新行动，是推进内涵式城镇化发展的重要路径。

城市更新作为城市转型发展的调节机制，通过不断调整城市结构与功能，提升城市发展质量和品质，增强城市整体机能和魅力，使城市适应新时代社会、经济和人的需求，是一种全新的动态平衡建立的过程。

鉴于存量用地的复杂性、更新过程中的可变性，与以往单纯的新建、拆旧建新相比，这种新的动态平衡必须立足于城市可持续发展的长远目标，是不断动态更新、持续推进的建立过程。因此，城市更新的关键在于过程管控，建立过程中的平等协商机制，充分发挥政府、市场、社会三种力量的作用，注重“自上而下”的发展目标与“自下而上”的利益诉求的协调平衡。

英国是较早推行城市更新的国家，自 2004 年《大伦敦空间发展战略》（The Greater London Authority ）（简称《大伦敦规划》）提出“集约紧凑”的城市发展战略以来，伦敦市政府逐步建立以城市公共交通尤其是轨道交通为骨架的城市更新战略，对轨道车站周边用地开展了一系列持续性更新，取得了良好的经济社会效益。伦敦国王十字车站地区历时近半个世纪的持续性更新，逐步由贫民窟转变为伦敦最具活力的地区之一。

文章通过深入分析其更新计划制定历程和实施路径，以小见大，总结伦敦在城市更新战略层面、过程管控、协商机制等方面的经验，为北京推动持续性更新提供借鉴。

相关理论研究

1.1  “轨道微中心”概念的提出

轨道交通作为大城市解决公共交通出行的重要工具，其站点与城市的关系一直是学术研究的重点。自 TOD 理论被引入国内后，其逐渐成为指导城市轨道交通建设与城市开发的重要理论依据，其内涵也随着城市的发展不断深化。

实践初期，对 TOD 模式的理解更多是聚焦于以轨道交通带动城市的扩张发展，轨道车站与城市功能的衔接并不紧密，甚至在一定程度上割裂了城市空间。伴随着城市的快速扩张，学者和城市建设者逐步反思“站城分离”带来的问题，轨道交通与城市融合发展的“站城一体化”理念逐步兴起。该理念强调以轨道交通作为组织城市功能的核心空间，通过立体布局，实现无缝换乘，将轨道车站与城市融为一体。

例如北京市结合基础设施建设，提出“轨道 +” 的概念，以及“轨道 + 功能”“轨道 + 环境”“轨道 + 土地”等不同结合模式，为轨道工程建设赋予更多的城市内涵，变单一工程导向为城市综合提升导向，将单一的工程设施建设，转变为带动重点功能区提升、旧城风貌保护、社区设施完善、城市交通改善的重要契机。

随着城市更新工作日趋常态化，北京适时提出“轨道微中心”的概念，更加注重轨道车站周边用地的发展，侧重于以人为核心的市民活动中心的营造，更加关注轨道交通带来的生活方式的转变，注重人本需求在功能、空间方面的体现，提出建设有温度、体现人文关怀的空间场所。

轨道微中心的范围充分结合存量用地情况，以轨道车站为核心，结合周边道路、产权地块边界进行确定，大多面积为 10~20 公顷，是公共交通可达性高、与轨道交通站点充分融合、土地集约化利用程度高、包含多元城市功能、具备场所感和识别性的重要节点性空间。

1.2  “轨道微中心”与城市更新的关联性

目前，北京市政府批复的第一批“轨道微中心”达 71 处，多数位于城市建成区和重点功能区，与城市更新紧密相关。一方面，轨道微中心的区位优势明显，通过与周边城市用地的高效连通和集约利用，可有效激发周边用地的土地价值，为城市发展注入新的动力；另一方面，轨道微中心周边城市建设相对成熟，通过微中心的建设，可有效整合各类城市公共空间要素，如地下管线、交通市政设施、公共服务配套设施、绿地等，有利于促进政府主导的公共资源的改造与更新，满足新时代人民生活的需求。

但轨道微中心涉及地上、地下空间，利益主体构成复杂，如何平衡各方利益，实现开发用地和城市公共资源价值的共同提升，是决定轨道微中心周边城市更新成败的关键。

文章选取伦敦国王十字车站地区更新项目为案例，该项目占地 27 公顷，是居住、商业、办公高度混合的地区，与北京市“轨道微中心”的面积、体量和定位相仿。

伦敦国王十字车站地区更新历程

2.1  更新背景

国王十字车站地区位于伦敦市中心城（CAZ）北部卡姆登区与伊斯灵顿区的交界线靠卡姆登区一侧，距市中心约 5 千米（图 1），以 1852 年建立的国王十字火车站和1868 年建立的圣潘克拉斯火车站为中心，是维多利亚时代至第二次世界大战期间英国重要的交通枢纽和工业配送区。第二次世界大战后，随着英国工业的衰落，国王十字车站地区的工厂纷纷倒闭，景象萧条，加之该地处于两个行政区管理交界的灰色地带，犯罪率居高不下，逐渐沦为伦敦十大贫民窟之一。

图1 国王十字车站地区与伦敦中心城（CAZ）的关系

2.2   长达三十余年的更新计划

从 1976 年始，国王十字车站地区开展了长达三十余年的更新计划制定工作。更新计划随时代需求和认知发展不断优化和完善，项目开发主体和利益相关方也随之不断扩大。按照导向性不同，更新计划可划分为以下三个阶段。

2.2.1 1976—1995 年：以商业开发为主导的更新计划

1976 年，《 大伦敦发展规划》（Greater London Development Plan ）将国王十字车站地区定义为拥有公共交通枢纽的商务办公区，自此国王十字车站地区开启了以商业开发为主导、通过土地换资本的传统更新模式的探索。

1987年，北方大铁路（Great Northern Railway）火车线路开通之际，英国铁路局（BR）邀请四家开发商参与该地区的开发竞标，以商业办公开发为主的“伦敦都市更新联盟”（London Regeneration Consortium，简称“LRC”）中标并制定更新计划。

1988 年，LRC 提出了大规模建设商业写字楼的规划方案纲要，其中，写字楼开发量达 54 万平方米，福利房仅为 5 万平方米。这与卡姆登自治区的社区规划纲要不符，同时遭到了代表国王十字车站地区公众意愿组织（King's Cross Railway Lands Group，简称“KXRLG”）的强烈反对，主要矛盾点集中于商业办公用房和福利住宅的规模。伴随着英国房地产市场的逐步滑坡，这一单纯的高强度商业开发方案无力持续性地改善国王十字车站地区的状况，反而造成了地区房地产贬值。

1994 年，LRC 撤回了其规划申请，私人开发商主导的商业开发计划以失败告终。

2.2.2 1996—2000 年：以商业开发为主导并重活力重塑的更新计划

1996 年，大伦敦政府编制《机遇增长区域和强化开发地区规划框架》（Opportunity Area/ Intensification Area Frameworks ），将国王十字车站地区定位为五个“中心城区边缘机遇区”（Central Area Margin Key Opportunities）之一，重新认定该地区为商务办公、旅游、居住等多元功能混合的机遇街区。

同时，伦敦政府决定将第一条高铁英吉利海峡隧道铁路线的终点站转移到该地区的圣潘克拉斯车站，为补偿建设车站的费用，政府决定给予建设方伦敦欧陆铁路公司（London and Continental Railways，简称 “LCR”）开发轨道沿线土地的权利。两大决策为该地区的更新注入了新的动力。LCR 与该地区的土地所有者组成联合开发委员会（King’s Cross Partnership，简称“KCP”），越来越多的利益相关方，如注重居住区开发的卡利铁路集团（Cally Rail Group，简称“CRG”）、注重历史建筑保护的国王十字保护区顾问委员会 (King's Cross Conservation Area Advisory Committee，简称“KXCAAC”) 等，加入了更新计划的制定工作。

在《机遇增长区域和强化开发地区规划框架》的指导下，经各方协商，达成了通过改善社区的生活环境重塑地区活力的共识，但整体计划仍以商业办公开发为主导。2000 年，伊斯灵顿区政府提交的更新方案，再次遭到当地居民团体的强烈反对。

2.2.3 2001—2006 年：以提升区域整体价值为导向的多元复合更新计划

2001 年，联合开发委员会（KCP）引入以资产管理著称的开发商 Argent，成立国王十字中心区有限合作公司（King’s Cross Central Limited Partnership，简称“KCCLP”），形成伙伴式开发模式。经过与当地社区充分协商，KCCLP摈弃大规模拆旧建新模式，转而采用结合轨道建设提高城市环境质量、保留历史特色、保护城市景观等提升地区整体价值的多元复合策略，来实现可持续发展和利益最大化，逐步推进地区繁荣（图 2）。

图2 国王十字机遇区重点考虑的要素

2004 年，卡姆登和伊斯灵区政府联合编制《国王十字机遇区规划与发展概要》（King's Cross Opportunity Area Planning and Development Brief ），明确提出该地区的发展目标：建设成为就业、居住、教育和休闲的功能混合地区。

2006 年，KCCLP 向卡姆登及伊斯灵顿议会提交该地区更新规划纲要，明确总量不超过 74 万平方米的混合用途开发规划，并对不同功能的最大建筑规模进行管控，同时向社区居民提供 24 000~27 000 个就业岗位、1 900 间住房（其中 40%是保障房），通过混合用途开发，提供体育、教育和休闲等设施，并承诺对公共空间进行改善。该规划获得了卡姆登及伊斯灵顿议会的许可，从而拉开了国王十字车站地区更新改造的序幕（图 3、图 4）。

图3 更新改造前的国王十字车站地区（上北下南）

图4 国王十字车站地区规划总图（右北左南）

2.3  更新成效

2006 年，规划纲要获得许可后，KCCLP 开始主导国王十字车站地区的改造更新，并接受社会各界的监督。在建设过程中，开发公司严格遵守规划纲要提出的 10 项开发原则，充分尊重城市历史肌理，积极保护、利用工业遗存，以国王十字车站为中心开展了一系列建设性保护工作。

在延续肌理的前提下，通过 20 条新的街道，10 个不同尺度、富有特色的公园和广场的建设，形成相互串联的公共空间系统，打破原有轨道线路对地区的割裂。对 20 栋既有建筑进行改造和再利用，将一些工业建筑改造为商业等功能，鼓励建筑功能复合使用，强调首层功能的公共开放性，在丰富区域功能的同时，也促进了社区居民间的融合、交流。提供多种类型的居住项目，包括业主所有权房、共有产权房、出租房（如公共住宅）等，吸引了大量的英国学生及上班族在此居住，提高了该区域的居住价值。

同时，针对国王十字车站地区族裔繁多、隔阂严重的情况，营造了随处可见的包容性文化交往场所。在优化空间载体的基础上，国王十字车站地区进一步通过引入大型文化机构入驻、举办系列文化活动、强化具有标识性的文化品牌（如电影《哈利 • 波特》取景的国王十字火车站通往霍格沃茨魔法学校的 9¾ 站台，即为其代表性文化品牌之一）的方式，吸引了大批游客前来参观，使得整个区域的吸引力迅速提升。

截至目前，虽然该地区仍然处于持续更新的状态，但已经极大地改善了地区环境，提升了城市的活力，获得了公众广泛的认可。2004 年以来，该区域就业增长 134%，科技工作者增加 237%，高于伦敦其他地区。国王十字车站地区受到年轻人的欢迎，在出入该地区的人群中，有超过 3/4 的人处于 18~34 岁年龄段，进一步增添了该地区的活力。

伦敦国王十字车站地区可持续更新经验

3.1  以公共交通为骨架的城市更新战略

在全球化竞争日趋激烈、住房短缺、生态环境破坏等内外压力下，重新恢复的大伦敦市政府于 2001 年重启了《大伦敦空间发展战略》的编制工作，并随着城市需求不断监测、评估与修订。虽经多次修订，“保持可持续增长”的核心思想基本不变。

2004 年，《大伦敦规划（2004）》首次提出“竖向增长”策略，即在严格保护大伦敦绿带和现有公园绿地等公共空间不减少的前提下，通过提高存量用地开发强度的方式实现经济发展。为支撑这一发展战略，规划提出机遇区（Opportunity Areas）、强化区（Areas for Intensification）和复兴区（Areas for Regeneration）三类地区为存量空间优先发展地区。

最具典型意义的机遇区与伦敦交通战略和城市规划体系紧密相关，是公共交通可达性好、发展潜力较大的地区，用于容纳新的住房、商业开发和基础设施，由大伦敦政府和 33 个自治市镇共同划定，经批准后纳入《大伦敦规划》，地方政府以此为依据制定机遇区规划框架，作为地区更新改造的纲领性文件（图 5）。

图5 国王十字机遇区规划与发展概要（OAPF）与伦敦规划体系的关系

机遇区不是一成不变的，而是随着城市的发展不断补充和完善，反映出与城市公共交通尤其是轨道交通建设的紧密相关性（图 6）。

图6 伦敦机遇区的演变

2021 年，新版《大伦敦规划》在以往的机遇区基础上，结合纵贯城铁（Crossrail 2）的建设，以规划新增轨道车站为核心，增加金士顿（Kingston OA）、伍德格林（Wood Green OA）、新索斯盖特 (New Southgate OA) 等机遇区（图 7）。

图7 伦敦机遇区与公共交通的关系

沿纵贯城铁新增的机遇区，将为伦敦提供至少 2 万个新增就业岗位和 2.35 万间新增住房，极大地带动了伦敦西南部和北部地区的发展。

国王十字车站地区于 2000 年被卡姆登的《统一发展计划》定义为机遇区，经批准后纳入 2004 年的《大伦敦规划》，一直延续到 2021 年新版《大伦敦规划》，是伦敦中心区 12 处机遇区之一，未来将为伦敦提供 1 000 套新的住房和 25 000 个就业岗位（图 8、表 1）。

图8 伦敦中心城区（CAZ）机遇区

表1 伦敦中心城区（CAZ）规划任务

3.2  立足长远的过程管控制度

城市更新项目尤其是成片的改造更新，因利益纠葛复杂，开发过程中不确定因素较多，制定合理的计划并稳步推进，是城市更新顺利开展的重要保障。为有序推动机遇区实施，《大伦敦规划》制定了详细的机遇区规划实施流程，并给出了建议性时间周期（图 9），其中前期的谋划和相关规划的批复需要长达 20~30 年。

图9 机遇区规划实施流程图

首先，由地方政府依据《大伦敦规划》、交通战略和地方规划，开展地区评估，划定机遇区范围，制定机遇区规划框架。地方政府将该规划上报大伦敦政府，经审议批准后，结合全市交通承载力分析确定地区增量规模。

在规划框架及增量规模的前提下，地方政府组织开展规划设计、融资方案等编制工作，并依据机遇区的情况和发展要求，明确推进模式、实施计划和规划政策。一旦进入实施阶段，政府将对每个阶段进行审查和监督，重点审查基础设施实施情况，以保障原规划落地实施。

在严格的流程化管控下，英国每个机遇区的更新与改造都经历了漫长的论证、规划、设计和实施过程，历时数年至数十年（表 2）。

表2 伦敦中心城区典型城市更新项目概况

在具体的更新项目开始前，政府组织开展大量的咨询和公众参与工作，制定详细的招投标文件，该过程往往耗时数年，开发公司一旦中标，将严格执行政府的招投标文件，每一项突破均须公众参与决策。在每个环节严格把控下，伦敦城市更新呈现出精品力作。

如滑铁卢枢纽地区自 20 世纪 70 年代开始谋划，2006 年第一栋建筑才落地实施；金丝雀码头的改造从 20 世纪 80 年代中期开始酝酿，历时 40 年逐步成熟，2019 年进一步扩大机遇区至整个道格斯岛，发挥金丝雀金融区的辐射带动作用进行持续更新。

3.3  合作共赢的多元协商机制

复杂多元主体的利益平衡是城市更新工作中最大的难点之一。国王十字车站地区更新建设的顺利实施，很大程度上得益于多方利益主体间协商一致形成的共同夙愿（表 3）。

表3 国王十字车站地区不同更新阶段利益主体之间的博弈

在不同阶段的更新计划制定过程中，各方利益主体针对建设区与保护区的比例、商品住宅与福利住宅的比例、公共空间的比例等矛盾点，经历了多轮谈判，最终促成各方意见一致的规划纲要的形成，其确定的各类功能占比、建筑规模最大量约束及 10 项开发原则，成为国王十字车站地区改造更新必须遵循的上位要求（表 4）。

表4 国王十字车站地区不同更新阶段利益主体的开发诉求

从最终获批的规划纲要及已实施的情况可以看出，经过博弈后，社区居民团体增加福利住房和公共服务设施的诉求得到了正向反馈，开发商也探索出了创造更大长期利益的更新方案，历史遗迹保护组织等的诉求也被充分纳入最终的规划纲领中。这场充分表达了各方观点的利益博弈的基础在于，英国的法律框架、规划体系赋予各利益主体尤其是公众群体公平发声的博弈平台。公开、透明的多元协商机制，在更新计划制定期间看似耗费时间，但其共识成果融入土地利用规划中，将大大减少实施阶段的阻力。

3.4  以陪伴式管理方式培育利益共同体

原住民享受社区更新红利并以主人翁意识主动参与更广泛的更新项目，是推动城市更新可持续进行的重要内在动力。规划纲要编制之初，Argent 的 CEO 罗杰·马德林曾骑着自行车去采访当地居民，在 353 场会面中见了 7 500多人，目的在于通过了解当地的实际情况和历史问题，将该地区的更新改造“自然地融入并成长于它的环境中”，正如其在《人类城市的基本原则（2001）》中对国王十字车站地区的愿景描述：一个“城市中不断变化的、自然的一部分”，一个“人们生活的地方”。

更新实施过程中，KCCLP 采取陪伴式管理模式，关注社区居民的需求，建立与本地居民之间的信任感，以获取长期的经济和社会效益。

一方面，KCCLP 通过官方平台及时与投资者、公众等利益相关方进行愿景沟通和实施情况汇报，维护各方的信任感，为实现共同的长期更新效益团结信心；

另一方面，KCCLP 通过实际行动，以更新改造产生的经济、社会效益反哺社区居民，例如推出了帮助社区居民提升技能、获得就业机会的“社区更新计划”等。

与此同时，国王十字车站地区通过举办重大文化活动、塑造文化品牌等方式，进一步激发公众、其他投资方对未来城市建设的期许，形成稳固的利益共同体，推动城市更新可持续发展。

对北京的启示

面对全球经济转型的挑战，大伦敦政府以公共交通为骨架的城市更新战略和持续更新的实施模式，为中国大城市提供了很多值得借鉴的经验。“减量双控”背景下的首都北京，正面临如何对存量用地进行充分挖潜、价值判定的重大抉择。

一是建立以轨道交通为骨架的城市更新战略。北京经过近六十年的轨道交通建设，全市轨道交通格局已基本形成。目前，新建的车站多位于中心城区，应借助轨道微中心的建设契机，充分发挥轨道交通对城市功能的撬动作用，划定以轨道交通为骨架的“城市更新机遇区”，并将其纳入城市更新专项规划，依据不同机遇区的交通条件、现实情况及发展方向，分类提出引导和管控措施。

二是制定机遇区更新计划，有序推进城市持续性更新。依据国民经济发展规划、城市总体规划，结合地区发展需求，合理安排机遇区更新计划。以满足人民对社会、经济、环境利益的长远需求为核心，加强城市更新的过程管控和陪伴式管理，促进地区的持续性更新。

三是以轨道微中心建设为试点，推进城市更新制度建设。探索轨道微中心周边功能构成，为城市可持续发展注入活力。有针对性地提出鼓励和支持政策，如土地和建筑功能混合利用、公共空间奖励等制度，为城市更新提供支撑和保障。

结语

面对复杂的轨道车站区域更新问题，伦敦的成功经验在于，既有以公共交通为骨架的城市机遇区发展战略发挥自上而下传导作用，也有自下而上多元诉求转化为规划目标的路径，同时还有在实施过程中严守约定的共识，不断强化利益共同体概念，最终形成具有代表性的地方文化特色，极大地提升了地区活力。

当前，北京的更新工作同样面临着复杂的利益争端和迫切的发展需求，在这样的压力下，承担提升区域整体活力期许的轨道微中心建设，更应审慎而为，拒绝短期“简单粗暴”的土地开发方式，多方探索长远的、可持续的更新路径。