党的二十届三中全会强调“深化农村土地制度改革”，全域土地综合整治作为土地改革的具体措施和核心路径，备受党中央、国务院重视。作为服务“三农”、深耕“三农”的农业政策性银行，农发行支持全域土地综合整治责无旁贷。2025年3月中下旬，农发行专家委调研组先后赴重庆市、广西壮族自治区开展调研，期间通过座谈，走访信贷客户和项目现场，寻求支持全域土地综合整治的新思路，探索相关信贷政策落实落地的具体办法。

一、全域土地综合整治的环境变化

（一）从政策层面看，整治空间从重增量转为重存量。当前，土地整治的主要矛盾已发生改变，从以往以耕地保护为目标转化为更深入、全面的全域土地综合整治及生态修复。国家对全域土地综合整治相关政策、配套文件不断出台，先后推出实施“大占补”、扩大补充来源、“以补定占”、压实党政责任等重大政策调整，各个省份也不断跟进落实。在国家政策驱动下，全域土地综合整治成为农村释放发展空间的新引擎，改变以往造地改土的同质化整治，转变为因地制宜的差别化整治，注重扩展产业链和价值链，结合当地资源禀赋导入新兴产业和优势业态，实现整治“多样化”。

（二）从经济层面看，土地出让收入大幅下滑。近年来，伴随房地产供需形势逆转，土地出让收入大幅下滑，2024年全国土地出让收入为4.87万亿元，同比下降16%，连续三年累计下降超44%，影响地方可用财力，叠加国际局势变化影响，政府财政承压明显。随着外部监管趋严、土地市场需求收缩，部分化债任务重的地方政府对新上项目较为审慎，存在国家给多少钱办多少事的思维，对贷款怕担责任，怕找麻烦，面临“整治难生财”“项目晒太阳”等困境，基层行项目营销难度也大。

（三）从还款来源看，土地指标收益不得直接作为贷款的还款来源。以往全域土地综合整治中形成节余土地指标交易收入作为重要还款来源，由于土地指标交易收入作为政府非税收入，以约定比例指标收益偿还银行贷款，难以与地方财政账户相剥离，容易认定为新增地方隐性债务。2024年12月，自然资源部印发《全域土地综合整治实施指南（试行）》明确“城乡建设用地增减挂钩指标和补充耕地指标收益等不得直接作为贷款的还款来源”，指标收益成本返还模式彻底成为历史，受此影响，部分县乡政府推进全域土地综合整治的积极性有所下降。

（四）从项目现金流来看，全域土地综合整治项目现金流吃紧。一是在经济环境面临多重挑战的背景下，全域土地综合整治缺乏国家专项资金支持，省、市配套的资金数量有限，且由多个部门管理，缺乏统筹规划，难以实现统筹集中投入，设立风险补偿基金或担保机制的省、市较少。二是政府虽积极引导社会资本参与全域土地综合整治，由于公益性较强、整治范围大、子项目众多、投资回报低，难以实现投入产出的自平衡，社会资本参与积极性不高。三是很多项目尚处于土地综合整治的早期阶段，对土地综合整治的“二级开发”考虑不足，项目剔除指标收益和土地出让收益等政府性基金收入后，剩余产业运营收益等经营性收益不足，难以满足按照市场化、法制化原则开展融资的条件。

二、重庆、广西分行的探索实践

近年来，农发行总行党委积极贯彻党中央部署，高度重视支持全域土地综合整治工作，2025年1月召开全域土地综合整治及高标准农田建设业务启动视频会，3月召开全域土地综合整治重点省份业务推进会，全力推进全域土地综合整治。农发行重庆市分行、农发行广西壮族自治区分行深入贯彻总行决策部署，抓项目、优服务、促创新、强合规、树品牌，取得积极进展。

（一）强化政银互动，构建合作机制。一是加强高层营销。重庆分行与省自然资源厅搭建合作框架、签署合作协议、联合印发文件，分支机构深入地方党政广泛宣讲农发行全域土地综合整治支持模式及成效。广西分行成立由党委书记、行长挂帅的全域土地综合整治工作专班，与自治区自然资源厅围绕如何有效推动全域土地综合整治、加快项目审查审批、打造典型示范项目等进行深入探讨，达成框架共识。二是加强融智服务。重庆分行积极参加重庆市2025年全域土地综合整治项目评审，全程参与“政策性金融资金支持土地综合整治与生态保护修复实现路径”课题研究。广西分行与自治区自然资源厅联合印发《关于做好政策性金融资金支持全域土地综合整治和生态保护修复工作的通知》（桂自然资发〔2024〕48号），将农发行融资、融智理念融入写入政策文件，从源头做好项目融资设计。广西分行先后在贵港市、南宁市进行政策宣介和授课交流，在全区树立起农发行作为全域土地综合整治主办行的形象。三是加强工作协同。重庆分行与省自然资源厅联合共建省级项目储备库，组建营销服务专项小组，参加多部门联合工作专班、专项议事协调机构等，及时掌握政策动向、项目资源，深度参与项目设计、立项、评审、验收等工作。广西分行同自治区自然资源厅直属单位开展人员挂职交流，互相派出1名业务骨干交流挂职，加快推进全域土地综合整治项目落地。

（二）创新支持模式，探索发展路径。一是“全域综合整治+一二三产融合”模式。重庆分行支持的九龙坡区铜罐驿镇全域土地综合整治项目，属于自然资源部发布的全国首批